Христиан Даскалов: Кой (ще) е виновен за фалита на Перник?

Христиан Даскалов е председател на ОбС на СДС Перник, член на Националния съвет на СДС и председател на изборния щаб на „Реформатори и демократи за Перник“.

Той е икономист, експерт бизнес развитие в международна компания и докторант в Техническия университет в София.

Публикуваме анализа му, посветен на стопанската политика на Община Перник, без редакторска намеса:

През м. август Общинският съвет на Перник предстои да се събере, за да обсъди темите и инструментите, свързани с финансово възстановяване на една практически фалирала община, каквато е Перник - на второ място в страната по задлъжнялост, с просрочени задължения за над 30 млн. лв. (макар цифрата да варира, поради отписване на такива с изтекла давност и прилагането на някои чисто счетоводни техники, които ги свеждат до официално около 19 млн. лв. - дори няма да коментираме десетките милиони поети ангажименти за бъдещи разходи).

Намирам за необходимо да обясня по максимално аналитичен път какво доведе до това тежко състояние. Защо сега? Защото това са дългове, които висят като бреме на плещите на всеки един гражданин на Перник, а чрез новите такси, които се предлага да бъдат въведени от община Перник - като синя зона, заплащане при използване на общински  терени и съоръжения за спорт, образователни дейности, култура и др., както и посредством увеличение на съществуващите такси- за детски градини, технически услуги, търговски дейности, тези дългове ще бъдат реално усетени от всички нас. Нещо, което е напълно неприемливо без наличието на обстоен анализ, посочващ причините (и виновниците), довели общината до моментното й състояние.

Надявам се експертният анализ, който представям, да помогне за стартирането на широки дискусии в светлината на предстоящото на 22 август обществено обсъждане на Плана за финансово оздравяване на Община Перник, който предвижда споменатите по-горе промени да се случат. Всички мнения и предложения, които постъпят под тази публикация, ще бъдат използвани за формирането на официалната позиция на СДС Перник по повод на предлаганите от Община Перник мерки за финансово оздравяване.

Периодът 2009-2011

Настоящият анализ целенасочено се фокусира върху управлението на общинския бюджет на Перник в един конкретен, ограничен във времето период - 2009г. – 2011г. Това е така не защото проблемите с общинската задлъжнялост започват и свършват тогава (макар, че възникналите по-рано задължения се погасяват поради изтичане на 5-годишна давност). Причината е друга и тя е представена по-нататък в анализа. Причина, която показва нагледно как механичното “наливане” на пари в една неработеща ефективно общинска машина, чието обичайно оправдание е недостига на бюджетни средства, може буквално да значи “наливане на масло в огъня”.

С цел избягване на всякаква субективност, анализът е направен на база официални данни за приходите и разходите, като са взети предвид и промените в данъчните ставки и местните такси в рамките на тези три години- 2009-2011[1]. Разгледани са както управлението на общинските разходи (част І), така и приходната политика на Община Перник (част ІІ). Част ІІІ съдържа изводи по повод на ефекта от управлението на общинския бюджет и предложения за мерки за подобряване мениджмънта на публичните финанси от страна на местната администрация.

Използвани са и данни на Сметната палата за извършените финансови одити на годишните финансови отчети на Община Перник, съгласно Закона за местните данъци, в съответствие с единната бюджетна класификация.  В анализа си съм се позовал и на актуалните към този период текстове от Наредбата на Общински съвет- Перник за условията и реда за съставянето, приемането,  изпълнението и отчитането на общинския бюджет, която регламентира управлението на бюджетните  и извънбюджетните средства от органите на местното самоуправление и местната администрация в съответствие с разпоредбите на Закона за общинските бюджети, Закона за местните данъци и такси и вс. др. релевантни законови нормативни актове.

Цитирани са също така текстове от Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община Перник и Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Перник. 

I. Анализ на управлението на разходната част

Най-големият дял от разходите на Община Перник за периода 2009-2011г. отива за образование (варира между 31,9-36,4%). В по-голямата си част това са делегирани от държавата отговорности, които от 2008г. насам се финансират от централния бюджет на основата на системата на делегираните бюджети[2]. Местните отговорности в образованието включват предимно отговорности по издръжката на детските градини и яслите на територията на Общината и в този смисъл същите нямат първостепенно отношение спрямо финансовото състояние на общината, въпреки техния размер.

Сериозен процент от публичните разходи (в рамките на 11,9-16,5%) отива по функция „Жилищно строителство и БКС”, предимно за заплащане по многократно завишени от финансовата гледна точка договори за битово-комунални дейности и услуги по благоустрояване под формата на ремонти на улици, канализация и водопроводи, както и за издръжка по експлоатацията на общинския жилищен фонд. Придобиването на дълготрайни материални активи (ДМА), респективно средствата за изграждането на нова инфраструктура, бележат изключителен ръст  за същия период от време – от 1,5% от разходите за 2009г. (или 710 550лв.), през 12.1% към 2010г. (или 5 417 781лв.) и заложени 20,3% през 2011г. (9 870 843лв.).  Логично, към днешна дата задълженията на община Перник към редица строителни фирми оставят не просто неизчистени, но и с натрупващи се лихви, калкулирани в общата сметка.

Просрочени задължения на община Перник към доставчици. Източник: Община Перник, 2016

Разходите за икономически дейности са друга голяма като дял от общия бюджет функция, която е можело да бъде оптимизирана, но това не е било направено, въпреки че техният дял постепенно бележи понижение – както в количествено, така и в процентно отношение – от 19,7% през 2009г. (9 447 596лв.) до 14,5% през 2010г. (6 472 591лв.) и заложени 12,6% през следващата година (6 120 545лв.). Близо 2 млн. лв. е била планираната издръжка за няколкото[3] общински предприятия (ОП) само за 2011г., повечето от които през годините са се доказали като неефективни и неспособни да оправдаят съществуването си и разходването на публични средства в условия на свободен пазар и конкуренция от др. частни фирми, предоставящи сходни услуги и осъществяващи сходна стопанска дейност. Най-фрапантен е случаят с ОП „Перник Инвест”, което се занимава със строителен надзор, но не е способно да се пребори с конкуренцията дори за поръчки от страна на общинската администрация и ежегодно трупа дългове по сметките си...

Традиционно, разходите за общи държавни служби също са значителни по размер - факт, който едва ли учудва някого в Перник. Именно тези разходи във време на криза най-лесно и бързо биха могли да бъдат редуцирани при наличието на политическа воля. Трябва да се отчете, че от 6 157 575лв. през 2009г. (12,8%) разходите се свиват до 4 961 256лв. (11,1%) през 2010г. и са планирани в размер на 3 835 546лв. (7,9%) през 2011г. 2010г. се явява преломна в това отношение, тъй като актуализацията на държавния бюджет за второто полугодие налага 1,3 млн. съкращение в общинския и съответно води до 16% съкращение на администрацията, редом със съкращения в капиталовите разходи и др. кризисни мерки за ограничаване на дефицита. Мерки, които времето показва като напълно закъснели, а с оглед на тяхната резултатност - провалени откъм ефективност и ефикасност на изпълнението. За пример, макар щатът на администрацията да е частично свит, назначенията в съответните общински предприятия и свързани служби бележат устойчив ръст по време на целия анализиран период.

Здравеопазването, социалните грижи и сигурността също имат своето важно място и значение в местните политики, но техния процент на финансиране е сравнително по-нисък на фона на останалите и в по-голямата си част е съсредоточен за реализацията на държавни делегирани дейности при които оперативната самостоятелност на местната администрация е силно ограничена.   

II. Приходната политика - рецепта за провал

Лошото бюджетиране на местно ниво, съпътствано често пъти от тесен политически/партиен интерес, неизменно оказва своя негативен ефект върху ефективността на приходната политика на Община Перник. Тази констатация се потвърждава и от страна на Сметната палата, която в свой одитен доклад за периода 01.01.2010г. – 30.09.2011г. отбелязва следното:

„През проверявания период се наблюдава значително неизпълнение на собствените приходи, което е в резултат на неефективни действия по събирането на местните данъци и такси и нереално планиране на приходите от продажба на нефинансови активи.” 

Един от хроничните проблеми (за анализирания период от време), водещ до натрупването на структурен дефицит, е негативната практика на залагане на кухи обеми в плана на бюджета под формата на приходи от продажба на собственост, които не се реализират. Така например, въпреки че през 2009г. са реализирани приходи от продажби на държавно и общинско имущество от около 1 млн. лв. (при планирани 4 228 800лв.), заложените за 2010г. приходи по това перо са в неколкократно завишен размер и възлизат на 7 645 756 (при реализирани на практика 2 034 627лв.).  Това се повтаря и през 2011г., когато заложените приходи от продажба на нефинансови активи възлизат вече на цели 10 000 000лв. (от които 2 500 000лв. от продажба на сгради и 7 300 000лв. от продажба на земя). Разбира се, и този път сметките излизат неточни, но „пропастта” между „заложено” и „реализирано” в приходната част на общинския бюджет през всяка следваща година се разширява. При случаи като този едва ли може да се очаква тенденцията да се обърне, особено при такава пазарна конюнктура, и общината да покрие своите нужди в бъдеще от приходи от управление и продажба на активи на разумни цени, но това на пречи на общинската администрация да предлага, а на общинския съвет да приема подобен бюджет три поредни години. 

Любопитното в случая е, че през 2009г. и 2011г. именно това предвидимо като риск и реализирало се на практика неизпълнение на приходната част води до отказ от страна на Общинския съвет да бъде приет отчета на Кмета на общината за касовото изпълнение на съответния бюджет за предходната година. Това е по-скоро един политически акт без правни последици[4], който се обезсмисля чрез приемането на сходни по състоятелност на приходната част бюджети за текущата година – и през трите години от анализирания период от време процентът на изпълнение на собствените неданъчни приходи остава сравнително постоянен – около 45/53%. 

Тази ситуация има своето “логично” обяснение. Логично, в очите на политиците с не до там отговорно към съгражданите си поведение. Понеже капиталовите разходи - за основен ремонт и придобиване на дълготрайни материални активи, се финансират предимно от постъпления от продажба на общински нефинансови активи, то ниски заложени приходни нива означава ограничение в това, което се обещава да бъде финансирано през годината. А „обещанията” са често пъти онова, което печели избори, въпреки разминаването с реалността и крайните резултати. Бюджет 2011 е особено показателен за (не)реализирането на приходната политика на Община Перник. При почти 12 милиона нереализиран бюджет на приходната част (собствени приходи) от предходната 2010-та година (27 198 700лв. по план, 16 669 786лв. по отчет, изпълнение на 61,3%), бюджетът да 2011г.  не само, че не е по-консервативен в това отношение, но предлага дори по-висок план за реализация на собствени приходи от имуществени данъци и неданъчни приходи в размер на 29 877 200лв.[5] За справка окончателният отчет за касовото изпълнение на бюджета за 2011г. е в размер на 45 995 315 лв. при заложени 48 572 000лв.

Що се отнася до взаимоотношенията с централния бюджет, субсидиите на годишна база бележат устойчив спад - факт, който също трябва да бъде отчетен в състояние на криза – от 19 923 233лв. за 2009г. (41,4% дял в приходите) до 19 627 216лв. за 2010г. и планирани 17 597 821лв. (36,2%) за 2011г. Не всички проблеми обаче се коренят в липсата на достатъчно средства от централния бюджет. Дори напротив!

През 2009г. общинската администрация получава дългоочакван трансфер от страна на държавата в размер на цели 18 000 000 лв. (на два транша от по 12 000 000лв. и 6 000 000лв.) по извънсъдебно споразумение по дело за обезщетяване на Община Перник за унищожени от страна на държавата общински терени в следствие от развитието на въгледобивната промишленост. Този трансфер обаче, вместо да послужи за изчистване на заварените към януари 2008г. дългове (в размер около 11 000 000 млн. лева), послужва на общинската администрация (видно от резултатите към края на 2011г.) единствено за това същите да се покачат до над 13 500 000лв. в края на отчетния период.

В тази връзка трябва да се избягва „говоренето по принцип” относно темата за субсидиарността и безусловното й обвързване (на всяка цена и със всички средства) с принципа за фискалната децентрализация. На първо място, местното самоуправление трябва да докаже, че е отговорно в решенията относно вида и качеството на публичните блага и услуги, които то предоставя и за които е отговорно пред местните избиратели, според настоящите си дял и роля в управлението на публичните финанси, за да може ефективно да се приложи в практиката стратегическа и поетапна фискална децентрализация, която да предостави необходимите финанси директно на местните власти за прилагане на политиките, които са от значение и необходимост за местната общност.

Без реформи и контрол, примерът с управлението на общинските финанси в Перник (дори и това управление по същество да се свежда предимно до икономически дейности, строителство и благоустройство) е показателен за това как НЕ трябва да се управляват публични средства.

III. Просрочените задължения и структурният дефицит

Финансовите проблеми на Община Перник намират израз в днешните просрочени задължения, които през годините на икономическа криза бележат постоянен ръст в сравнение с периода 2006-2008г. (преди икономическите сътресения в национален и глобален аспект[6]) и продължават да се трупат. Тук идва и отговорността на държавата, която отлага предприемането на каквито и да било мерки години наред. Още към 30 септември 2012 г. тези задължения са в размер на 13 530 000 лв. като най-сериозни са те от страна на общинската администрация към частни фирми в сферата на сметосъбирането, сметоизвозването, пътното строителство и строително-ремонтните дейности[7].  Според данни[8] на Националното сдружение на общините в Република България, още към края на 2011 г. общо 175 общини имат констатирани дългове за повече от 207млн.лв. като първенец това отношение е Община Перник, следвана от Дупница (11.6 млн. лв.), Кърджали (11.5 млн. лв.), Сливен (9.4 млн. лв.), Видин (7.7 млн.лв.) и Столична община (6.8 млн. лв.)

Просрочените задължения сред българските общини, както и в Перник, са основно към почистващи, комунални и строителни фирми - най-апетитните сфери на дейност за всяка политическа и икономическа мафия от Сицилия до Сапарева Баня. Само 89 са общините, които са приключили 2011 г. без просрочени задължения, показват актуалните към онази дата данни на Националното сдружение на общините. Това поставя общини като Перник в ситуацията, в която те са постоянно застрашени от запориране на сметки и затрудняване на оперативната им работа, водещо до потенциални проблеми при обезпечаването и осигуряването на социалните услуги за гражданите. И така години наред... През 2012г. данните на НСОРБ показват, че всяка седма община в България е била в подобно положение с блокирани сметки, но малко е направено, за да бъде преодоляна ситуацията.  А законодателни инициативи бяха предприети едва преди месеци.

Към онази дата по казуса „Перник” Сметната палата се ограничава единствено до това да констатира, че:

Управленските решения, свързани с поемането на задължения и извършването на разходи не съответстват на нормативните и вътрешните актове и са в нарушение на бюджетната дисциплина, бидейки извършвани разходи без осигурено финансиране, което е довело до увеличаване на задълженията на общината. 

Констатация, която има само и единствено историческа стойност, уви...

IV. Закъснели, но необходими изводи за политиката

Днес Перник е една от общините в най-тежко финансово състояние в България. Нереалното планиране от страна на общината на голям размер приходи в бюджетите за периода 2009-2011г. (без изключение), с цел балансиране на бюджета, логично е довело след себе си до наличие на бюджетни кредити без реално обезпечено финансиране. Така, при извършването на разходите се създава хронична задлъжнялост, която утежнява бюджета за всеки един от последващи отчетни периоди.  Към края на 2011г., спрямо 2009 г. и 2010 г., се констатира и увеличение на несъбраните приходи.

Въпреки наглед безпомощната ситуация, в която се намира общината, капацитетът за подобрение чрез увеличаване на собствените данъчни приходи е на лице и следва да бъде оползотворен (но не чрез увеличаване на данъците и таксите, а посредством увеличаване на събираемостта).

Просрочени вземания на Община Перник - от граждани и фирми. Източник: Община Перник, 2016

Още по-голям е обаче потенциалът, който крие оптимизирането на разходите и повишаването на цялостната ефикасност при разходването на общинските финанси. Защото ефикасността и ефективността при управлението на местните финанси представляват задължителни принципи, редом с тези са съблюдаването на законосъобразност, целесъобразност и публичност при финансирането на местните и делегираните от държавата дейности.

Уви, пропуснатите години за предприемане на адекватни действия са нанесли не по-малка, ако не по-голяма щета, съпоставяйки ги с изначално некомпетентното към онзи период управление на общинската хазна. Анализът показва, че в годините до 2016г. Община Перник сякаш е приела своето състояние на хронична неплатежоспособност за даденост ... Ето защо е на лице необходимост от цялостна оздравителна програма, която да обхване и приходната и разходната част и да бъде съпроводена със строга фискална дисциплина, за да може общината да излезе от „мъртвата хватка” на структурния дефицит, който я прави както финансово, социално и икономически уязвима, така и непривлекателна за инвестиции и правене на бизнес, което е в основата на устойчивото подобряване на приходната част. Иначе ситуацията ще се повтори скоро след изчистването на всички задължения, дори да си представим, че това е възможно без да накърни интересите на гражданите и бизнеса на Перник.

Сред основните препоръки, които СДС Перник предлага в това отношение, попадат:

Въвеждането на адекватни контролни дейности, гарантиращи правилното съставяне, изпълнение, отчитане и контрол на общинския бюджет;

Осъществяването на контрол при планиране, утвърждаване, изпълнение и отчитане на капиталовите разходи;

Подобряването на планирането и събираемостта на собствените приходи;

Оптимизирането на разходите по бюджета, с цел намаляване на просрочените задължения и поетите ангажименти за бъдещи периоди.

В допълнение, необходимо е по-активно сътрудничество между община Перник и Министерството на икономиката и Агенцията за инвестиции, които демонстрират при работата си с общини като Пловдив колко ефективно може да се случи партньорството между бизнес, местна власт и държавни институции. Партньорство, резултиращо в нови работни места и възможности за по-високи доходи, наместо свиването им чрез нови и растящи нагоре такси за граждани и фирми.

На изминалите избори местна коалиция “Реформатори и демократи за Перник” пое ангажимет към перничани под формата на “Договор за добър Перник”, в който освен всичко друго, пое  публични задължения за защита интересите на средния и дребния бизнес чрез стремеж към открито управление и граждански контрол. Нещо, което възнамеряваме да спазим като ангажимент, макар по волята на избирателя да останахме извън управлението на община Перник. Убеден съм, че целта може да бъде постигната - стига заедно да намерим най-верните решения за изход от настоящата криза. Първата стъпка е да започнем открит и интензивен диалог по темата. Нещо, за което надявам се съм допринесъл чрез анализа си.

Автор: Христиан Даскалов, СДС-Перник

коментари

Напишете вашия коментар: